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APERÇU SUR LES MUTATIONS INSTITUTIONNELLES DAMS LA GESTION DES MARCHES PUBLICS AU BURKINA FASO (PERIODE DE 1970 A 2008).


Le 5 Septembre 1970 peut être considéré dans l'histoire du Burkina comme la date originelle de la réglementation en matière de gestion des marchés de l'État; c'est à cette date en effet que le Gouvernement de notre pays adoptait le Décret 70-202 portant réglementation des marchés administratifs. En se dotant de ce texte, l'Etat déterminait ainsi les cadres juridique et institutionnel dans lesquels devaient désormais être passées les commandes publiques.

Cependant, les conditions de passation des - marchés publics connaîtront diverses évolutions afin de s'adapter aux nouveaux enjeux socio-politiques, économiques et financiers de plus en plus croissants et complexes. Cette réadaptation du contenu des textes au fil du temps, s'accompagnera de mutations des organes chargés de la gestion des marchés publics.

Le décret 70-202

C'est ce décret 70 - 202 en date du 5 septembre 1970 qui régira jusqu'en 1996, la passation des marchés publics. Mais dans son application, les dispositions de ce décret connaîtront une série de relectures. Les principales modifications porteront sur la détermination des rôles des acteurs, notamment les services chargés de la préparation et de la passation des marchés publics, les autorités chargées de l'approbation des marchés publics, la commission nationale des marchés, et les commissions de dépouillement;

De 1970 jusqu'en 1984, les marchés étaient préparés et passés par les Ministères, les collectivités publiques territoriales et les établissements publics compétents. Toutefois, pour les travaux, ces marchés étaient passés par le Ministère technique compétent pour le compte de l'ensemble des Ministères, des collectivités publiques et des établissements publics.

Ainsi, les marchés de bâtiment et de travaux publics étaient préparés et passés par les services compétents du Ministère chargé des Travaux Publics, tandis que les marchés relatifs aux travaux hydrauliques étaient préparés et passés par les services compétents du Ministère chargé de l'Eau.

En ce qui concerne les acquisitions d'automobiles et autres moyens de transport, ainsi que les équipements imputables sur les dépenses communes de l'Etat, les marchés étaient passés exclusivement par le Ministère des Finances pour l'ensemble des Ministères et services de l'Etat, à l'exception des engins spéciaux destinés à la défense nationale.
Les autorités ayant passé le marché étaient responsables :

  • de la notification de leur approbation au cocontractant de l'Administration
  • du contrôle technique de leur exécution
  • de l'établissement des documents justificatifs des règlements et de leur communication aux autorités chargées de la gestion des crédits de paiement.

Le Ministre des Finances au terme de l'article 11, était habilité à approuver jusqu'à concurrence de 50 millions de francs les marchés passés sur les fonds du budget de l'Etat, des budgets annexes, des comptes spéciaux du Trésor, des collectivités publiques territoriales et des établissements publics de toute nature. Par contre, les marchés dont le montant excédait 50 millions étaient approuvés en Conseil des Ministres.

La Commission Nationale des Marchés

Cette commission était consultée sur tous les projets portant modification de la réglementation des marchés publics. Par ailleurs, elle était chargée de proposer toutes mesures de nature à:

  • améliorer le régime des contrats;
  • améliorer l'information des services d'achat ainsi que leur fonctionnement;
  • rationaliser et harmoniser les documents techniques des contrats.

Elle émettait des avis sur les marchés d'un montant supérieur à 25 millions de francs.
Présidée par le Ministre des Travaux Publics ou son représentant, elle comprenait 8 membres et était structurée en Commissions de dépouillement au terme de l'article 50. Celles-ci comprenaient trois membres au moins, désignés par l'autorité qui avait lancé l'appel d'offres et la présence obligatoire du Contrôleur financier central ou son représentant était requise.

En 1984 puis en 1985 deux décrets seront adoptés, qui introduiront un certain nombre de modifications. Par exemple :

1 - Au plan de la préparation et de la passation des marchés (art.9 et 10 nouveaux) tous les marchés de travaux (de bâtiments, d'infrastructures et de génie civil), les contrats d'étude, d'ingénierie et de prestations de services y afférents étaient désormais préparés et passés par le Ministre chargé des Travaux Publics pour le compte de l'ensemble des Ministères, des collectivités et établissements Publics.
- Les marchés de travaux hydrauliques (barrages, retenues d'eau, forage, aménagements etc.) et les contrats d'études, d'ingénierie et de prestations de services y afférents étaient préparés et passés par le Ministre chargé du Développement et de l'Equipement Rural.
- Tous les autres marchés étaient préparés et passés exclusivement par le Ministère des Finances à l'exception des engins spéciaux destinés à la défense nationale.

2 - Au niveau des autorités d'approbation (art.11 nouveau), on relèvera un éclatement des compétences. Ainsi : 
-  délégation est donnée au Ministre des Finances pour approuver tous les marchés passés sur Budget de l'Etat, sur budgets annexes, sur les comptes spéciaux du Trésor, des collectivités et des établissements publics;
- délégation est donnée au Ministre du Plan pour approuver tous les marchés passés sur financements extérieurs.

3 - Concernant les différentes commissions, le nombre des membres de la Commission Nationale des Marchés est passé de 8 à 12 avec notamment la participation de la Présidence du Faso et des représentants des structures populaires (CDR). Par ailleurs les membres seront désignés par nomination avec des suppléants.

Quant aux commissions de dépouillement, il faut au moins six membres au lieu de trois pour siéger, et les services membres dont la présence est obligatoire seront, notamment:

  • le Contrôle Financier Central;
  • l'Inspection Générale des Prix;
  • la Direction Générale des Impôts.

Création de la DINAME

Face aux pesanteurs liées à la multiplicité des services intervenant dans la gestion des marchés publics qui entraînaient des lourdeurs administratives, il est apparu nécessaire et plus judicieux de centraliser les achats publics au niveau d'une seule structure, la Direction Nationale des Marchés de l'Etat (DINAME), dont la création interviendra par Kiti n° 86-217 /CNR /PRES / MB du 28/05/86. Cette Direction devenait l'organe central de passation de la majeure partie des commandes publiques. Elle avait compétence pour connaître tous les contrats et avenants, quelle que soit leur source de financement, à l'exception des marchés relatifs à l'armement et de ceux financés sur fonds propres des collectivités territoriales et des établissements publics.

Les attributions de la DINAME se résumaient à :

  • la préparation et l'organisation du lancement et des dépouillements des appels d'offres;
  • l'examen des demandes d'autorisation de passation des marchés de gré à gré financés par des fonds nationaux (ceux financés sur fonds extérieurs étant examinés par les services de la Direction Générale de la Coopération) ;
  • la rédaction des marchés administratifs;
  • la notification des marchés;
  • le suivi et réception des marchés de i fournitures;
  • le contrôle et le visa des lettres de commandes.

La DINAME était assistée par quatre commissions:

  • La Commission Nationale des Marchés, présidée par le Ministre chargé du Budget ou son représentant.
    Cette commission émettait des avis sur les marchés d'un montant au moins égal à 30 Millions de Francs.
  • Les trois autres commissions, de nature technique, étaient chargées des dépouillements des appels d'offres :
    • La Commission Infrastructures présidée par un représentant du Ministère de l'Equipement chargé du dépouillement des appels d'offres relatifs aux marchés de travaux publics et de bâtiments.
    • La Commission Hydraulique présidée par un représentant du Ministère de l'Eau, chargée du dépouillement des appels d'offres relatifs aux marchés d'hydraulique.
    • La Commission Fourniture présidée par un représentant du Ministère des Finances chargé du dépouillement des appels d'offres relatifs aux marchés de fournitures.

Le bilan mitigé de la DINAME conduira les pouvoirs publics à repenser le système pour mettre en place un nouveau dispositif en 1991 : L’Office National des Marchés Publics (ONMP)

L'Office National des Marchés Publics

L'esprit qui a prévalu à la création de l'ONMP était que cette nouvelle entité devait bénéficier d'un pouvoir renforcé. Cet organisme devait être le principal moteur de l'ensemble des actions intéressant les marchés publics; d'où le souci de création d'un organe doté d'une large autonomie. Ainsi l'ONMP était un Etablissement Public à caractère administratif doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

L'ONMP était chargé :

  • de contrôler le processus de passation des commandes de l'Etat;
  • d'assurer la normalisation et le contrôle des procédures de passation des marchés publics;
  • de conseiller les différents Ministères et Institutions dans le déroulement des aspects administratifs, juridiques, économiques et techniques des marchés publics financés sur Budget de l'Etat;
  • d'approuver les Marchés Publics financés sur Budget de l'Etat, selon les montants définis par les textes en vigueur;
  • de suivre l'exécution financière et physique des marchés publics financés sur Budget de l'Etat.

Les dysfonctionnements

En dépit de la volonté initialement affichée par les pouvoirs publics de se doter d'un instrument très efficient pour la passation des commandes publiques, les statuts consacrant la mise en place définitive de l'ONMP ne seront jamais adoptés.

  • Au niveau des textes, l’ONMP était pratiquement contraint de se référer aux anciens textes régissant la DINAME.
  • Au plan de la structuration de la Direction Générale, il a fallu mettre provisoirement en place des services en lieu et place de Directions dotées de missions précises.

Somme toute, l'absence de textes définitifs clairs, la structuration inachevée et inadaptée des services auxquelles s'ajoutent certaines pesanteurs extérieures ont provoqué des dysfonctionnements qui n'ont pas permis à l'ONMP d'exercer en toute plénitude ses attributions. Les objectifs initialement visés n'ayant pas été atteints, les pouvoirs publics seront amenés à nouveau à faire une remise à plat de tout le mécanisme de passation des marchés publics.
Ainsi, une refonte totale des textes aboutira en 1996 à l'adoption d'une nouvelle réglementation des marchés publics et à la création de la Direction Centrale des Marchés Publics (DCMP).

Mars 1998 : lancement du décret n° 96-059/PRES/PM/MEF  portant Réglementation des marchés publics et création de la Direction Centrale des Marchés Publics

Le lancement de la nouvelle réglementation des marchés publics intervenu le 26 Mai 1996 constitue la traduction d'une volonté du Gouvernement d'adapter les textes organisant la gestion des marchés publics au nouvel environnement juridico-économique caractérisé par un désengagement progressif de l'Etat de certains secteurs et un engagement plus important du secteur privé.

La réforme des marchés publics était devenue nécessaire eu égard à la relative ancienneté de la réglementation jusque là en cours, constituée pour l'essentiel de trois décrets pris en 1970, à l'inadaptation des textes et des procédures et enfin â la performance mitigée des structures chargées de la gestion des marchés publics. Cette inadéquation des textes avait conduit à l'adoption de nombreux décrets dérogatoires pour faciliter l'exécution de divers programmes sectoriels (transports) ou de certains projets (Projet Education, Projet Urbain...).

La nouvelle réglementation consacrée par le décret n° 96-059/PRES/PM/MEF, ambitionne d'améliorer l'absorption des crédits et d'accroître la transparence dans la passation des marchés publics, ce qui devrait se traduire par une égalité de chance de tous les soumissionnaires en règle et présentant des offres de qualité.

Pour répondre à ce souci, le Ministère de l'Economie et des Finances lance la revue des marchés publics qui est un bimensuel d'informations sur les marchés publics. Objectif : informer largement le public sur un domaine sensible mais dont la maîtrise est essentielle pour rationaliser les achats publics et opérer les investissements productifs et judicieux.

En effet, la rationalisation passe par l'égalité des chances des intervenants dans des conditions de saine concurrence, notamment par une large information des acteurs intéressés par les marchés publics. Il apparaît donc que la dissémination de l'information devient une fonction importante et essentielle à la transparence des marchés et à la fluidité des procédures.

La Direction centrale des marchés publics, dans le domaine de la passation des marchés, est l'organe de contrôle de la gestion des contrats d'achats publics; elle est chargée, notamment :

  • d'éditer et de diffuser les documents et les textes portant sur la passation des marchés aux fins d'information et de sensibilisation des acteurs de l'achat public sur la réglementation ;
  • de conseiller les administrations dans la passation des marchés par une sage politique de prévention des différends et litiges;
  • d'apporter un appui technique aux administrations depuis la préparation des dossiers d'appel d'offres jusqu'à la réception définitive des prestations;
  • d'assurer le contrôle de régularité, sous toutes ses formes, de la passation des marchés ;
  • de proposer les adaptations et réformes nécessaires.

La Direction centrale des marchés publics assure par ailleurs le secrétariat permanent de la Commission de règlement amiable des litiges.

Mai 2003 : Lancement du décret n° 2003-269/PRES/PM/MEF portant réglementation générale des achats publics

Après quelques années d'application du décret 96-059/PRES/PM/MEF du 07 Mars 1996, des insuffisances ont encore été stigmatisées; ce qui a conduit le Gouvernement à faire entreprendre sa relecture pour, cette fois-ci, coller davantage aux standards internationaux, viser l'harmonisation des systèmes de passation des marchés au sein de l'UEMOA et accroître la transparence et l'équité dans la passation des marchés publics. Cette relecture va déboucher sur la mise en place en mai 2003 d’un nouveau cadre règlementaire : le décret n° 2003-269/PRES/PM/MEF portant réglementation générale des achats publics.

Ce nouveau décret mis en application par circulaire n°2003/319/MFB/SG/DCMP en date du 9 juillet 2003, comporte les innovation suivantes : certaines dispositions antérieurement fixées par arrêtés du Ministre chargé du Budget ont été définies dans le décret. Il en est ainsi de la demande de prix, du seuil définissant les différents contrats, des pénalités de retard etc. Le nouveau texte indique mieux les impératifs de concurrence pure et parfaite et de transparence en généralisant, autant que faire se peut, les procédures permettant la prise en compte desdits impératifs.

Il est noté une responsabilisation plus poussée des commissions d'attribution des marchés. A cet effet, une sous commission technique d'évaluation des offres est prévue. La conséquence de cette situation est la réduction des cas d'intervention de la Direction Centrale des Marchés Publics désormais érigée en une structure de contrôle général de la régularité des opérations des différentes étapes. En effet, la Direction Centrale des Marchés Publics assurera dorénavant un rôle de contrôle général de la régularité des opérations des différentes étapes de la passation des marchés publics. Ce contrôle s'exercera à trois niveaux :

  • Contrôle des Dossiers d'Appels d'Offres. Dans le cas d'appels d'offres financés sur ressources extérieures, les dossiers d'appels d'offres devront recevoir le visa de la Direction Centrale des Marchés Publics avant l'avis de non objection du bailleur de fonds. Pour le cas de financement sur ressources nationales, si l'initiateur d'un dossier d'appel d'offres se conforme aux dossiers d'appels d'offres - types, il n'est pas besoin d'un contrôle de la part de la Direction Centrale des Marchés Publics. Mais s'il y a une modification du dossier d'appels d'offres type, il faut recueillir un avis préalable de la Direction Centrale des Marchés Publics.
  • Contrôle de l'analyse des offres. Pour tout appel d'offres dont les montants cumulés des contrats qui en découleront totalisent une somme supérieure à 100.000.000 F CFA, la Commission d'Attribution des Marchés doit établir un rapport d'analyse des offres avec une proposition d'attribution du marché soumis à un avis conforme de la DCMP.

Une autre innovation concerne le règlement des litiges et différends. A ce titre, il a été créé une nouvelle structure nommée Commission de Règlement Amiable des Litiges auprès de laquelle des soumissionnaires pourraient introduire des plaintes liées aux travaux des commissions d'attribution des marchés. Il existe bien d'autres innovations telles que l'institution d'un plan annuel de passation des marchés publics qui devrait tenir lieu de tableau de bord pour les différents ministères ou institutions en la matière, une meilleure définition des régimes applicables aux marchés des autres personnes publiques (collectivités locales décentralisées, établissements publics, sociétés d'Etat...) etc.

Dans le nouveau décret, l'expression "achats publics" va être préférée à celle de "marchés publics" pour bien marquer que celui-ci ne porte pas uniquement sur les marchés publics au sens strict, mais qu'il va au delà pour s'intéresser aux autres modalités ou formes de commandes publiques qui sont la lettre de commande et le bon de commande.

1er juillet 2008 : Entrée en vigueur du décret n°2008-173/PRES/PM/MEF du 16 avril 2008 portant réglementation générale des marchés publics et des délégations de service public

Le gouvernement du Burkina Faso, après l'adoption d'un plan d'actions en 2005, a entrepris une réforme de son système de gestion des marchés publics avec pour but :

  • d'une part, d'améliorer le système national de gestion des marchés publics par l'adoption de dispositions qui permettent de remédier aux faiblesses décelées lors des revues analytiques du système de passation des marchés publics effectuées par le gouvernement en collaboration avec les partenaires techniques et financiers ;
  • d'autre part, d'aligner le dispositif réglementaire national sur les normes communautaires dans le cadre de l 'harmonisation des procédures de gestion des marchés publics dans les Etats membres de l'Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA).

Dans le cadre de cette réforme, le Conseil des Ministres en sa séance du 20 décembre 2007 a adopté le décret n°2008-173IPRES/PM/MEF du 16 avril 2008 portant réglementation générale des marchés publics et des délégations de service public. Ce texte a engendré des innovations d'ordre institutionnel et fonctionnel qui doivent permettre le respect des principes fondamentaux reconnus en matière de gestion des marchés publics. La date du 1er juillet 2008 a marqué l’entrée en application de ce dispositif.